Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i tre svenska kommuner : Underlagsrapport till betänkandet "Fjärrvärme i konkurrens" (SOU 2011:44)

I ljuset av den kritik mot konkurrenssituationen på fjärrvärmemarknaderna som framfördes under 2009 tillsattes en utredning för att närmare analysera förutsättningarna för ett lagstadgat TPA till fjärrvärmenäten, med syftet att stärka kundernas ställning samt att åstadkomma en effektivare värmemarknad med lägre fjärrvärmepriser och en förbättrad miljö. Utredaren ska belysa för- och nackdelar samt göra en bedömning av förutsättningarna för ett lagstadgat tredjepartstillträde, och lämna förslag till ett regelverk för tredjepartstillträde samt vid behov förslag till finansiering. En viktig del av uppdraget är att utreda förutsättningarna för TPA i olika kommuner i Sverige, eftersom alla fjärrvärmenät i Sverige utgör en egen marknad och förhållandena/förutsättningarna för konkurrens är begränsade till den geografiskt definierade marknaden (fjärrvärmenätet). Föreliggande rapport utgör ett underlag till utredningen med syfte att analysera förutsättningarna för TPA i tre svenska kommuner; Göteborg, Sundsvall och Ronneby. Syftet är att därmed analysera vad TPA kan åstadkomma i de tre kommunerna. För att få en så god bild av de utvalda fjärrvärmeverksamheterna som möjligt, samt undersöka hur dessa skulle påverkas av införandet av TPA, har underlaget till rapporten till stor del insamlats via personliga intervjuer med företrädare för fjärrvärmeverksamheterna i de respektive kommunerna. En viktig del av underlagsrapporten är även att identifiera kritiska frågor som kommer att aktualiseras och behöva hanteras vid ett införande av TPA. Möjliga effekter på prisbildning samt på de viktigaste samhällsekonomiska kostnaderna och intäkterna av ett TPA införande kommer också att behandlas. Avslutningsvis diskuteras frågan om vilken roll miljöhänsyn kan – och bör – spela i TPA-sammanhang. Analysen kommer att exemplifieras utifrån de tre kommun-erna och i förekommande fall belyser vi även viktiga skillnader och likheter mellan olika typer av TPA-modeller. En betydande del av arbetet har varit att identifiera kritiska frågor som är viktiga att behandla innan införandet av TPA. Dessa kritiska frågor har bl.a. behandlat; särskiljning av produktion och distribution, tillgång till fjärrvärmenätet och betydelsen av geografisk lokalisering, investeringar och incitament, ansvarsfrågan vid olyckor och driftsstopp och reserv-, spets- och balansansvar. Det är dock viktigt att betona att det finns i princip inga tekniska begränsningar för att lösa många av de problem som uppstår vid införande av TPA, men att en separation av produktions- och distributionsverksamheterna kommer att medföra nya typer av kostnader. Rapporten har även diskuterat möjliga effekter på fjärrvärmepriserna och ett viktigt budskap är att dessa effekter med stor sannolikhet kommer att skilja sig åt mellan olika delar av landet. Den totala effekten på det pris som kunderna betalar är därmed osäker, och denna osäkerhet beror på svårigheterna att dels fastställa vilket referensalternativ vi jämför med och dels vilken konkurrensutsättning som kommer att ske i praktiken. Sammantaget pekar denna genomgång på att frågan om effekterna av TPA på fjärrvärmepriserna i hög grad är en öppen fråga, och beror på hur prisbildningen fungerar idag i respektive kommun eller region samt på de dynamiska effekter som ett öppnande av näten medför. Rapporten har även analyserat de viktigaste samhällsekonomiska effekterna av TPA. En övergripande bedömning utifrån analysen i detta avsnitt är att införande av ett lagstadgat (landsomfattande) TPA kan medföra få positiva effekter på konkurrensen och samtidigt försvåra möjligheterna till att driva den integrerade fjärrvärmeverksamheten på ett kostnadseffektivt sätt. Även om nätverken öppnas upp för konkurrens är det sannolikt att ett företag fortfarande skulle vara dominant på många av de lokala marknaderna och därigenom skulle inte konkurrenseffekterna bli de önskade. Fjärrvärmeverksamhetens olika delar (produktion och distribution) är beroende av varandra i högre utsträckning än på t.ex. elmarknaden. Detta innebär att förändringar i produktionssammansättningen kan få relativt stora konsekvenser för systemoptimeringen i hela nätverket. Gällande effekterna av TPA på miljön är vår övergripande bedömning att det är viktigt att särskilja på miljöpolitikens och konkurrenspolitikens olika målsättningar, samt (vid behov) utforma separata styrmedel för vart och ett av dessa mål. TPA bör t.ex. i första hand ses som ett möjligt verktyg för att hantera problemet med ofullständig konkurrens, och inte som ett explicit medel för att t.ex. introducera mer industriell spillvärme av miljö- och energieffektiviseringsskäl och/eller reducera utsläppen av koldioxid genom reducerad oljeanvändning. Ett förslag som utredningen bör förhålla sig till är att införa särredovisning, både av nät- och producentverksamheterna, men även redovisning av transaktioner och kostnader för produktionsanläggningarna i fjärrvärmenätet. Detta har till viss del införts redan idag, men enligt Energimarknadsinspektionen krävs ytterligare uppgifter för att underlätta kunder och myndigheters möjlighet att upptäcka prisdiskriminering och korssubventionering. För att korssubventionering skall upptäckas krävs att skäliga kostnadsnivåer för företagets produk-tionsanläggningar samt över fjärrvärmeföretagets övriga verksamheter redovisas. Ytterligare en viktig utveckling för fjärrvärmemarknaden är att finna en marknadslösning (alternativt styrmedel) som verkar för fler sammankopplingar av fjärrvärmeverksamheter. Detta är viktigt av flertalet skäl; dels ökar det marknadernas storlek, vilket innebär att det även möjliggör för en ökad konkurrens både i producent- och distributionsledet, och dels skapar det ett större utrymme för spillvärme i fjärrvärmesystemet.Godkänd; 2011; 20110831 (patriks